Обобщение практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о представлении льгот отдельным категориям граждан.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности.

Конституционные основы социальной защиты - это основополагающие начала (принципы), закрепленные в Конституции РФ, направляющие всю деятельность по социальной защите граждан. Этим фундаментальным принципам присущи следующие особенности. Во - первых, они выступают «высшим мерилом» правомерности социальной деятельности государства. Во - вторых, они структурируют и ориентируют всю систему социальной защиты на конкретных граждан. В - третьих, в них закрепляются основные государственные гарантии в социальной сфере.

Освещая практику рассмотрения споров Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа по спорам, связанным с применением бюджетного законодательства, в частности о взыскании убытков, связанных с реализацией законов о предоставлении льгот отдельным категориям граждан, необходимо уяснить правовую природу категории «социальная защита».

Действующее российское законодательство не содержит определения социальной защиты граждан. Вместе с тем, законодатель достаточно часто использует категорию «социальная защита», применяя ее к различным категориям граждан (инвалидам, ветеранам, детям - сиротам). Только однажды была сделана попытка дать определение понятию «социальная защита» применительно к инвалидам. Согласно статье 2 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. В других нормативно - правовых актах законодательно определяются лишь лица, подлежащие социальной защите, конкретные меры социальной защиты, случаи предоставления социальной защиты (Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»).

Таким образом, анализ действующего законодательства в рассматриваемой сфере позволяет сделать вывод о том, что под социальной защитой понимается система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, реализуемая путем деятельности соответствующих организаций и граждан, уполномоченных государством на создание надлежащих условий, обеспечивающих материальную и иную поддержку в установленных законом случаях, с целью обеспечения достойной жизни и свободного развития граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию.

Конституционные основы социальной защиты уточняются и детализируются в законодательстве. Правовую основу социальной защиты граждан составляет целый комплекс нормативных правовых актов - Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральный закон от 10.01.2002 № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1.

При этом, особенностями правового регулирования социальной защиты являются ее динамизм и изменяемость. Объясняется это тем, что российская система социальной защиты в последние годы подверглась значительному реформированию. Реформа направлена на приближение России к международным стандартам в социальной сфере, на повышение эффективности и результативности самой защиты, а также на обеспечение финансовой основы для государственной социальной поддержки.

Устанавливая меры социальной защиты определенным категориям граждан, выраженные в предоставлении последним определенных льгот (при оплате коммунальных услуг, услуг связи, потребления электрической энергии, транспортных услуг), законодатель предусматривает и меры, направленные на возмещение затрат, понесенных предприятиями и организациями при предоставлении таких льгот социально - защищенным категориям граждан.

В частности, с принятием Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, в федеральном бюджете стал формироваться Фонд компенсаций, который используется для предоставления субъектам Российской Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, предусматривающих социальные выплаты или льготы отдельным категориям населения.

Причиной этого является то, что в Российской Федерации принимались федеральные законы влекущие увеличение расходов и уменьшение доходов территориальных бюджетов без определения источников их финансирования.

В связи с возникающими в судебной практике вопросами, а также в целях обеспечения единообразных подходов к разрешению рассматриваемой категории споров, связанных с применением Бюджетного кодекса Российской Федерации, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на основании статьи 13 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в своем Постановлении от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», дал разъяснения арбитражным судам, касающиеся вопросов применения законодательства и норм права в рассматриваемой сфере, тем самым внеся правовую определенность и стабильность при рассмотрении данных дел.

При возникновении судебных споров о возмещении затрат по предоставлению льгот различным категориям граждан, к примеру по оплате коммунальных услуг у суда возникает ряд вопросов, которые надлежит исследовать в ходе разрешения дела.

Прежде всего суду необходимо определить, какого уровня бюджет и в лице какого исполнительного органа осуществляет выплату средств для компенсации затрат, понесенных предприятиями и организациями, предоставляющими коммунальные услуги льготным категориям граждан на основании законов, регламентирующих порядок предоставления льгот и процедуру возмещения затрат.

Практика рассмотрения данной категории споров показывает, что суды, как правило, удовлетворяют иски организаций о возмещении расходов по предоставлению льгот для определенных категорий граждан.

Несмотря на тот факт, что исковые требования по рассматриваемой категории споров предъявляются истцами как правило к финансовым органам субъектов Российской Федерации, компенсация предприятиям и организациям расходов вследствие льготной оплаты оказываемых ими услуг производится за счет средств казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, как главного распорядителя бюджетных средств Российской Федерации.

В качестве примера можно привести следующее дело. Общество с ограниченной ответственностью обратилось в Арбитражный суд Амурской области с иском к Министерству финансов Амурской области о взыскании убытков, понесенных в результате предоставления льгот по оплате тепловой энергии на основании Закона Амурской области от 05.12.2005 № 99-ОЗ «О социальной поддержке граждан отдельных категорий» в размере 224 387, 94 руб. за период с 01.01.2006 по 31.12.2007.

Решением от 06.05.2008, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2008, исковые требования общества удовлетворены в полном объеме. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации взысканы убытки истца в сумме 224 387, 94 руб., в иске к Министерству финансов Амурской области отказано.

Поскольку Министерство финансов Российской Федерации не доказало, что обеспечило субъект Федерации - Амурскую область финансовыми средствами в полном объеме, а последний в свою очередь не смог обеспечить для этого финансированием муниципальный бюджет, суд правомерно возместил понесенные истцом убытки в размере 224 387, 94 руб. за счет казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на основании статей 16, 1069 ГК РФ (постановление от 19.09.2008 № Ф03-А04/08-1/3903).

Дело в том, что зачастую заложенные в бюджеты на соответствующий финансовый год суммы на компенсацию предприятиям и организациям, оказывающим услуги льготным категориям граждан, не покрывают произведенных расходов в полном объеме. Анализ пересмотренных в порядке кассационного производства дел рассматриваемой категории спора, показывает, что наиболее распространенной ситуацией, влекущей взыскание убытков за счет средств федерального бюджета, является то обстоятельство, что в бюджете на соответствующий год заложено недостаточное количество денежных средств для покрытия всех необходимых расходов. При этом финансовые органы заведомо выполнили все зависящие от них действия, представили на утверждение в Министерство финансов Российской Федерации заявки на необходимые средства.

* * * * *

Как показывает анализ судебно - арбитражной практики Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа по спорам о взыскании выпадающих доходов в связи с льготным предоставлением услуг отдельным категориям граждан за 2008 год, большинство таких споров связано с возмещением затрат предприятиям и организациям по предоставлению льгот по оплате жилья и коммунальных услуг таким льготным категориям граждан, как: медицинские и педагогические работники; ветераны ВОВ; лица, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие крупномасштабных катастроф и инцидентов.

Показательными являются следующие примеры.

Открытое акционерное общество обратилось в Арбитражный суд Амурской области с иском к Министерству финансов Российской Федерации, Министерству финансов Амурской области, Министерству образования и науки Амурской области, Финансовому управлению Администрации Ивановского района, Государственной специальной (коррекционной) общеобразовательной школе - интернату о возмещении расходов, связанных с предоставлением льгот по оплате электроэнергии за декабрь 2007 года педагогическим работникам в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» в размере 93 811, 20 руб.

Решением суда от 30.05.2008, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2008, исковые требования ОАО удовлетворены в полном объеме. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу истца взыскано 93 811, 20 руб. В иске к Государственной специальной коррекционной) общеобразовательной школе - интернату, Министерству образования и науки Амурской области, Министерству финансов Амурской области, Финансовому управлению Администрации Ивановского района отказано.

Судебные акты мотивированы тем, что Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации не исполнила установленные законом расходные полномочия - не обеспечила субъект Российской Федерации - Амурскую область финансовыми средствами для реализации льгот, предусмотренных Законом «Об образовании».

Данный вывод судов первой и второй инстанций признан кассационной инстанцией соответствующим закону. (постановление от 26.09.2008 № Ф03 - 4047/2008).

По другому делу открытое акционерное общество обратилось в Арбитражный суд Приморского края с исковыми требованиями к Министерству финансов Российской Федерации, Управлению Федерального казначейства по Приморскому краю, Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Департаменту социальной защиты населения Администрации Приморского края, Департаменту финансов Администрации Приморского края о взыскании 314 000 руб. убытков, причиненных в результате отсутствия компенсации льгот, предоставленных истцом гражданам в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» за период с июля 2004 по октябрь 2004 года.

Решением от 28.04.2008 исковое требование ОАО удовлетворено в полном объеме. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу истца взыскана истребуемая им сумма 254 000 руб. (с учетом уточнения).

Удовлетворяя заявленное требование открытого акционерного общества, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что положения БК РФ о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет средств последнего. В связи с чем, поскольку Министерство финансов Российской Федерации, являющееся распорядителем бюджетных средств Российской Федерации, не исполнило надлежащим образом свои обязанности по возмещению перевозчику расходов по перевозке пассажиров льготной категории, суд обоснованно пришел к выводу о причинении последнему убытков.

С учетом изложенного, оснований для отмены состоявшегося по делу судебного акта у суда кассационной инстанции не имеется (постановление от 01.09.2008 № Ф03-А51/08-1/2645).

Другой пример - общество с ограниченной ответственностью обратилось в Арбитражный суд Амурской области с иском к Отделу образования Администрации Благовещенского района о взыскании 224 321, 52 руб. убытков в связи с предоставлением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам, проживающим и работающим в Благовещенском районе, за период с 01.04.2007 по 31.12.2007 в соответствии с договорами от 01.04.2007, а также 9 672, 74 руб. процентов, начисленных на основании статьи 395 ГК РФ.

До рассмотрения спора по существу истец в порядке статьи 46 АПК РФ привлек к участию в деле в качестве ответчика Российскую Федерацию в лице Министерства финансов.

Решением суда от 31.07.2008 заявленные требования истца удовлетворены частично. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу истца взыскано 224 321, 52 руб., в остальной части иска отказано.

При разрешении спора, арбитражный суд, частично удовлетворяя требования истца, с учетом положений действующего законодательства о разграничении расходных полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, исходил из того, что финансовое обеспечение предоставления льгот педагогическим работникам, предусмотренных Законом РФ «Об образовании» должно осуществляться за счет средств, выделяемых из федерального бюджета.

Данная правовая позиция арбитражного суда Амурской области, кассационной инстанцией признана обоснованной, в связи с чем, судебный акт оставлен без изменения (постановление от 17.11.2008 № Ф03-4972/2008).

* * * * *

Правовым основанием предъявляемых в арбитражные суды округа подобных исков являются статьи 16 и 1069 ГК РФ.

Так, общество с ограниченной ответственностью обратилось в Арбитражный суд Амурской области с иском к Министерству финансов Амурской области, муниципальному учреждению Отделу образования Администрации Бурейского района о взыскании убытков, в связи с предоставлением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам проживающим и работающим в Бурейском районе за период с 30.08.2007 по 31.12.2007 в размере 246 271, 05 руб. в соответствии с муниципальным контрактом от 30.08.2007 № 12 и Законом Амурской области от 05.12.2005 № 99-ОЗ «О социальной поддержке граждан отдельных категорий граждан».

В обоснование иска общество с ограниченной ответственностью сослалось на вышепоименованные нормы гражданского права.

До рассмотрения спора по существу, истец в порядке статьи 46 АПК РФ привлек к участию в деле, в качестве ответчика по делу Министерство финансов Российской Федерации.

Удовлетворяя заявленные требования за счет средств казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации арбитражный суд первой инстанции и апелляционный суд мотивировали свои судебные акты тем, что Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации не исполнила установленные законом расходные полномочия - не обеспечила субъект Российской Федерации - Амурскую область финансовыми средствами для реализации льгот, предусмотренных Законом Российской Федерации «Об образовании».

По указанным мотивам судебные акты оставлены без изменения кассационной инстанцией (постановление от 17.10.2008 № Ф03 - 4437/2008).

В другом случае, общество с ограниченной ответственностью обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с иском к Финансовому управлению муниципального образования Поронайский район, Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Сахалинской области, Главному финансовому управлению Сахалинской области, муниципальному учреждению Фонд социальной поддержки населения муниципального образования Поронайский район о взыскании 1 171 601, 40 руб. расходов, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан по оплате услуг водоснабжения за период с января 2003 года по февраль 2004 года во исполнение законов «О ветеранах», «О донорстве крови и ее компонентов», «О реабилитации жертв политических репрессий», «О статусе героев Советского Союза, героев РФ и полных кавалеров ордена Славы», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», Указа Президента РФ «О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны», Указа Президента РФ «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» и процентов, начисленных за пользование чужими денежными средствами в размере 240 120, 32 руб.

В качестве правового основания заявленных требований истец сослался на статьи 16, 395, 1069 ГК РФ.

Решением от 06.06.2008 с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу общества с ограниченной ответственностью взыскано 1 056 731, 24 руб. (с учетом уточнения), в удовлетворении исковых требований к Финансовому управлению муниципального образования Поронайский район, Главному финансовому управлению Сахалинской области, муниципальному учреждению Фонд социальной поддержки населения муниципального образования Поронайский район отказано. Судом принят отказ общества от иска в части взыскания пени в размере 240 120, 32 руб., производство по делу в этой части прекращено на основании части 4 статьи 150 АПК РФ.

Удовлетворяя исковые требования общества, Арбитражный суд Сахалинской области, проанализировав Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», ФЗ «О ветеранах», ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов», ФЗ «О статусе героев Советского Союза, героев РФ и полных кавалеров ордена Славы», ФЗ «О реабилитации жертв политических репрессий», Указ Президента РФ «О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзникам в период второй мировой войны», а также принимая во внимание положения норм действующего законодательства о разграничении расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, пришел к выводу об обязанности финансирования предусмотренных вышеназванными законами льгот за счет средств федерального бюджета.

При таких обстоятельствах, вывод суда о том, что финансирование льгот по оплате водоснабжения, предусмотренных названными выше законами, осуществляется за счет средств федерального бюджета, признан Федеральным арбитражным судом Дальневосточного округа правомерным (постановление от 17.10.2008 № Ф03-4083/2008).

* * * * *

При решении вопроса об определении публично - правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с оказанием льготным категориям граждан услуг, следует исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

При этом положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статьи 133, статьи 136 БК РФ должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций и субсидий.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым во исполнение его иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Наиболее показателен здесь следующий пример.

Открытое акционерное общество обратилось в Арбитражный суд Амурской области с иском к государственному образовательному учреждению начального профессионального образования Амурской области «Профессиональное училище» с.Тамбовка, Министерству финансов Амурской области, Финансовому управлению Администрации Тамбовского района о взыскании убытков в сумме 42 606, 48 руб., понесенных в результате предоставления льгот по плате электроэнергии за период с 01.11.2007 по 31.12.2007 педагогическим работникам ГОУ НПО Амурской области «Профессиональное училище».

До вынесения решения по существу к участию в деле в качестве ответчика привлечена Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации.

Решением от 06.05.2008 исковые требования ОАО удовлетворены в полном объеме. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации взысканы убытки, возникшие в связи с реализацией Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» в размере 42 606, 48 руб. В удовлетворении требований к Амурской области в лице Министерства финансов Амурской области, ГОУ НПО Амурской области «Профессиональное училище» отказано. В отношении Финансового управления Администрации Тамбовского района производство по делу прекращено.

Удовлетворяя исковые требования открытого акционерного общества по данному делу, арбитражный суд исходил из того, что во - первых, федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации), а во - вторых, при применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункта 1 статьи 85 БК РФ необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерации льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего.

Учитывая изложенное, а также то, что Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 год» денежные средства на компенсацию расходов, связанных с предоставлением льгот педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, не были предусмотрены, и из федерального бюджета в доход областного бюджета денежные средства на указанные цели не передавались, у суда кассационной инстанции отсутствовали правовые основания для отмены принятого по делу решения (постановление от 11.09.2008 № Ф03-А04/08-1/3292).